Граждан и юрлиц просят не обременять формальными обязанностями

Пленум Верховного суда (ВС) подготовил разъяснения о правилах оспаривания решений, действий, бездействий госорганов, должностных лиц, ненормативных правовых актов (гл. 22 КАС и гл. 24 АПК). В проекте ВС объясняет, что считать решением, действием или бездействием, говорит о правилах подсудности и призывает публичную власть не обременять граждан и организации обязанностями только лишь для соблюдения формальных требований.

Текст проекта по традиции вчера отправлен на финальную доработку, итоговую версию ВС представит позже. В начале документа ВС дает разъяснения общего характера. Так, в п. 2 указано, что решения, которые можно оспорить в суде, — это индивидуальные акты применения права публичных органов, которые содержат волеизъявление и порождают последствия для граждан и организаций. Решения могут быть приняты в письменной, в том числе электронной, и в устной форме — например, устные требования должностных лиц органов, осуществляющих надзор и контроль. Действие — это тоже волеизъявление, которое может повлиять на права граждан и организаций, но оно не облечено в форму решения. ВС приводит примеры таких действий: установка дорожных знаков, строительство и обустройство пешеходных переходов, согласование работы светофоров. Действия могут совершаться и посредством размещения информации в Интернете.

Наконец, бездействие — это неисполнение (уклонение от исполнения) публичными органами своих обязанностей. Например, нерассмотрение обращения заявителя, несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения. По общему правилу заявления рассматриваются судами по месту нахождения органа, лица, принявших оспариваемое решение или совершивших оспариваемое действие. Заявление также можно подать в суд по месту жительства гражданина или организации, которые выступают административным истцом. Но если полномочия органа распространяются на территорию нескольких районов, субъектов или даже всю страну, то заявление можно подать в суд по месту исполнения оспариваемого решения или по месту, где возникли или могут возникнуть последствия оспариваемых действий, бездействия, решений (п. 11 проекта).

Например, оспорить действия судебного пристава-исполнителя можно по месту совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, а оспорить непринятие мер по обеспечению безопасности дорожного движения, ликвидации несанкционированной свалки, очистке от сорняка – по месту совершения необходимых действий. В п. 15 ВС напоминает, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям закона. Органы публичной власти и должностные лица не должны обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований.

Поэтому суды должны выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели и не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и их объединений. Не поддерживает ВС и усмотрение при осуществлении полномочий публичным органом (п. 19): если выбор возможного варианта поведения нарушает законные цели, то это является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения. ВС приводит пример: решения, связанные с организацией дорожной деятельности (перенос наземного пешеходного перехода и т.п.), могут быть признаны незаконными, если при их принятии не были приняты во внимание все обстоятельства, влияющие на обеспечение безопасности дорожного движения, либо приняты во внимание обстоятельства, не оказывающие влияния на обеспечение безопасности. Разъяснения упоминают и то, что можно было бы назвать административным эстоппелем. Стороны в деле (административный истец или ответчик) могут ссылаться на разъяснения законодательства, полученные в установленном порядке.

Но суд может признать их незаконными, в том числе по причине выхода за пределы содержания правовых норм, изменения смысла нормативного правового акта. И тогда такие разъяснения не учитываются при рассмотрении дела. Но есть исключение: если на основании выполнения разъяснений уже были реализованы права и обязанности гражданина, организации, и поэтому необходимо обеспечить поддержание доверия к закону и действиям государства (п. 18). Изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может стать основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом или лицом, наделенным публичными полномочиями. Но в п. 22 ВС дает судам возможность признать оспоренное решение незаконным и при этом не обязывать ответчика совершать какие-либо действия, если на день рассмотрения дела закон уже запрещает совершение действий, о которых просит истец. Суды должны сами контролировать исполнение решений, которые обязывают административных ответчиков устранить нарушения или препятствия к осуществлению прав (п. 28). Если сведения об исполнении не поступили в суд, суд может вынести частное определение. При этом несообщение в суд общей юрисдикции о мерах по устранению нарушений законности влечет наложение на виновных должностных лиц судебного штрафа. Штраф не освобождает должностных лиц от обязанности сообщить о принятии указанных в судебном решении мер.

В п. 31 ВС уточняет, когда арбитражный суд может присудить астрент по правилам п. 4 ст. 174 АПК. Например, при возложении на госорган обязанности подготовить схему расположения участка на кадастровом плане территории, проект договора, осуществить кадастровые или регистрационные действия, исправить реестровую ошибку. То есть когда на госорган возложена обязанность по восстановлению прав и от надлежащего исполнения судебного акта зависит возможность заявителя беспрепятственно осуществлять его гражданские права. Но присудить астрент по итогам дел об оспаривании актов ненормативного характера, действий налоговых, таможенных, антимонопольных органов, органов контроля и надзора, совершенных в сфере публичных правоотношений, нельзя.